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2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議在京閉幕，會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定（以下簡稱決定）。

決定被很多業(yè)界人士稱為“小備案審查法”，其雖然不是一部典型的法律，卻具有法律性質(zhì)，是備案審查工作制度化、規(guī)范化的又一“里程碑”。

這是全國人大常委會首次以決定的形式對備案審查制度作專門規(guī)定。為什么要出臺決定？決定這份決定對生態(tài)環(huán)境立法意味著什么？決定對哪些方面進(jìn)行了規(guī)范？本報記者對此進(jìn)行了梳理。

從幕后走向前臺

備案審查是一項具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是保障憲法法律實施、維護(hù)國家法治統(tǒng)一的重要制度。簡單來說，備案審查專門監(jiān)督立法權(quán)，即在規(guī)范性文件通過后，向法定機(jī)關(guān)報備，并由特定機(jī)構(gòu)審查是否存在與上位法規(guī)定相抵觸、不一致或者明顯不適當(dāng)、不合理等問題。

我國的備案審查制度已經(jīng)走過了40年。從“鴨子鳧水”到“乘風(fēng)破浪”，這是很多媒體形容這40年常用的一句話。早期，時?？吹矫襟w曝光有些地方或者部門制定所謂“奇葩”規(guī)定。個別法律法規(guī)也由于存在制度欠缺，滋生執(zhí)法權(quán)濫用等問題。在這種情況下，備案審查是“剛需”。但是當(dāng)時這一制度刻意保持低調(diào)、對糾正的案例基本不對外公開。因此，十二屆全國人大法律委主任委員喬曉陽把這一時期的備案審查工作形容為“鴨子鳧水”，意思是雖然從水面看鴨子保持不動，但是鴨子的腳在水下還是很忙的。

但是，黨的十八屆三中全會以來，備案審查工作實現(xiàn)了歷史性突破，已經(jīng)成為維護(hù)國家法治統(tǒng)一的重要抓手。2017年，關(guān)于備案審查工作情況的報告第一次向社會公布了備案審查制度的運行情況。此后每年披露的代表性案例，引發(fā)廣泛關(guān)注和討論，備案審查制度逐漸走進(jìn)公眾視野。例如，2023年備案審查工作情況中披露的關(guān)于煙花“禁燃令”的案例一經(jīng)發(fā)布，迅速沖上熱搜。

2023年，全國人大常委會辦公廳收到報送備案的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件共1319件；共收到公民、組織提出的審查建議2827件。

審查對象不斷擴(kuò)大，公眾參與度日益提高，備案審查制度已經(jīng)進(jìn)入常態(tài)化、顯性化、制度化的狀態(tài)。在備案審查工作實踐中，形成了不少成熟經(jīng)驗做法，需要總結(jié)提煉上升為法律，進(jìn)一步指導(dǎo)備案審查工作。

基于此，決定出臺恰逢其時。

生態(tài)環(huán)境良法善治的重要支撐

備案審查在助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)和美麗中國建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。

目前，我國已有生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律30余部、行政法規(guī)100多件、地方性法規(guī)1000余件，還有其他大量涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)規(guī)定，為形成并完善生態(tài)文明制度體系打下了堅實基礎(chǔ)。建立起龐大且完善的生態(tài)環(huán)境法治體系并保證其良性運轉(zhuǎn)，絕非朝夕之功。這一建設(shè)過程遭遇了很多難題，例如，違法成本低、守法成本高是頑疾。因此，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)范性文件的專項審查和集中清理，是備案審查工作的重點。

2017年7月，黨中央公開通報甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的問題，《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)條例》成為“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”實例。全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任嚴(yán)冬峰介紹，2017年，法工委對專門規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專項審查，對其中36件與環(huán)境保護(hù)法和國務(wù)院自然保護(hù)區(qū)條例不一致的法規(guī)要求制定機(jī)關(guān)修改，杜絕故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問題。

此后，為保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域重要法律、決定有效實施，法工委開展了多次集中清理。比如，2020年部署開展野生動物保護(hù)領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件集中清理，督促推動各方面修改、廢止各類規(guī)范性文件419件；2021年部署開展長江流域保護(hù)領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件集中清理，督促推動各方面修改、廢止各類規(guī)范性文件322件；2023年上半年部署開展涉及黃河流域保護(hù)的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件集中清理，督促推動各方面修改、廢止各類規(guī)范性文件154件。

近年來，圍繞持續(xù)深入打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，持續(xù)加大對相關(guān)法規(guī)的審查力度，著重審查存在與大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律規(guī)定不一致的問題。此外，還督促指導(dǎo)地方開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法工作，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系。

生態(tài)環(huán)境地方立法面臨“禁”與“放”難題

記者梳理備案審查工作情況報告公布的典型案例發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境地方性法規(guī)有幾個出現(xiàn)頻率較高的問題。

對禁止性規(guī)定“放水”。例如，對涉及黃河流域保護(hù)的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的集中清理發(fā)現(xiàn)，《黃河保護(hù)法》第四十一條規(guī)定，禁止在黃河流域開放水域養(yǎng)殖、投放外來物種和其他非本地物種種質(zhì)資源。而有的地方性法規(guī)規(guī)定了外來物種引進(jìn)準(zhǔn)入制度，有條件地允許外來物種引進(jìn)。

對違法行為監(jiān)管“放松”。2023年公布的2起典型案例均與此有關(guān)。例如，有的地方性法規(guī)對單位和個人在經(jīng)營活動中使用或者提供使用禁止、限制名錄內(nèi)的不可降解一次性塑料制品的違法行為作出處罰規(guī)定。法工委經(jīng)審查認(rèn)為，此規(guī)定對單位和個人相關(guān)違法行為處以罰款設(shè)置了前提條件，且對個人違法行為設(shè)定的處罰數(shù)額低于固體廢物污染環(huán)境防治法規(guī)定的處罰幅度。

未及時根據(jù)新法更新地方法律法規(guī)。例如，《黃河保護(hù)法》規(guī)定，禁止損壞、擅自占用淤地壩，并規(guī)定了相應(yīng)法律責(zé)任。清理中發(fā)現(xiàn)，某省水土保持條例缺少淤地壩建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定，并且未對在黃河流域損壞、擅自占用淤地壩規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。

簡單粗暴“一刀切”。例如，此次被熱議的煙花“禁燃令”便是如此，大氣污染防治法、國務(wù)院制定的煙花爆竹安全管理條例等法律、行政法規(guī)對于銷售、燃放符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煙花爆竹未作全面禁止性規(guī)定，同時授權(quán)縣級以上人民政府可以劃定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時段和區(qū)域，但有些地方卻全面禁止銷售、燃放煙花爆竹。

通過梳理可以看出，如何理解“適度”和“因地制宜”對地方來說是一個考驗。

各地在制定相關(guān)法律法規(guī)時，可以對照決定中的審查內(nèi)容進(jìn)行自查：是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神；是否符合黨中央的重大決策部署和國家重大改革方向；是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)；是否違反上位法規(guī)定；是否違反法定程序；采取的措施與其目的是否符合比例原則。

決定增強(qiáng)糾錯剛性

決定指出，備案審查要有件必備、有備必審、有錯必糾，記者注意到，為增強(qiáng)有錯必糾剛性，規(guī)定了依法作出糾正和撤銷決定的情形。制定機(jī)關(guān)未按照書面審查意見或者處理計劃對法規(guī)、司法解釋予以修改、廢止的，全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以依法提出下列議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定：確認(rèn)有關(guān)法規(guī)、司法解釋與憲法、法律相抵觸或者違背憲法、法律的原則和精神，要求制定機(jī)關(guān)限期修改或者廢止；要求制定機(jī)關(guān)自行修改完善有關(guān)法規(guī)、司法解釋，或者要求制定機(jī)關(guān)進(jìn)行清理；依法予以撤銷；依法作出法律解釋。

“按照決定的要求，我們對于發(fā)現(xiàn)的問題，要通過各種方式來督促糾正，不僅要讓制度‘長出牙齒’，還要增強(qiáng)牙齒的‘咬合力’，真正讓備案審查制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。”嚴(yán)冬峰說。

此外，從2023年備案審查工作情況報告中也可以看出，備案審查在維護(hù)公民、法人合法權(quán)益方面的作用日益顯現(xiàn)。

決定詳細(xì)規(guī)定了踐行全過程人民民主的舉措。將進(jìn)一步暢通群眾訴求的表達(dá)渠道，完善審查建議在線提交方式，優(yōu)化研究、審查和反饋等流程，探索通過基層立法聯(lián)系點收集審查建議、聽取群眾意見建議的方式方法，讓備案審查真正貼民心、解民憂。